USA, separati ma uniti

U.S.A.
SEPARATI MA UNITI SOTTO LA STESSA BANDIERA

La Costituzione del 1787 garantì l'indipendenza degli Stati,
ma creó le radici di un forte sentimento nazionale

Negli Stati Uniti il modello federale creato dalla Convenzione di Filadelfia che terminò di elaborare la Costituzione nel settembre 1787 é la caratteristica principale del sistema politico americano. Esso, nel suo insieme, compone un mosaico formato da migliaia di piccole unità che realizzano l'organizzazione costituzionale dell'Unione. La Costituzione, non senza contrasti, fu ratificata da 9 Stati nel 1789 e dagli altri quattro tra il 1789 e il 1791. Entrò, quindi, legalmente in vigore nel corso del 1789 ma l'organizzazione del nuovo regime iniziò effettivamente dopo la ratifica da parte della Virginia e dello Stato di New York nel settembre dello stesso anno. Il primo Presidente dell'Unione, George Washington (1732-1799) ed il primo vicepresidente John Adams (1735-1826), furono eletti nell'aprile 1789.

l sistema federale americano stabilito dalla Costituzione rappresenta, così, l'ultimo gradino di un processo graduale di unificazione di governi locali e di Stati. Prima dell'entrata in vigore della Costituzione esistevano i governi delle Colonie (divenuti poi Stati) e prima di questi i governi delle Contee e dei Villaggi dei coloni stabilitisi sulla costa atlantica.

Ancor prima che i padri pellegrini sbarcassero dalla loro nave in territorio nordamericano nel 1620 essi sottoscrissero tra loro un vero e proprio contratto sociale, il "Mayflower Compact" che può considerarsi come la prima Costituzione scritta americana. James Madison (1751-1836), Benjamin Franklin (1706-1790), George Washington e gli altri estensori della Costituzione federale del 1787 conservarono infatti gli ordinamenti di governo che i coloni avevano creato. I padri della patria americana crearono una struttura nazionale federata degli Stati esistenti all'epoca e riconobbero sin dall'inizio la necessità di una pluralità di autonomi e sovrani poteri locali più direttamente in contatto con le popolazioni e le loro necessità locali. 

Thomas Jefferson (1734-1826), terzo presidente degli Stati Uniti, in una lettera del 1819 al suo predecessore James Madison riassunse nella fase "Those portions of self-government for which they are best qualified little republics" il concetto di un Paese politicamente organizzato su basi federali.

La Costituzione degli Stati Uniti d'America é la più antica del mondo dopo quella inglese che non forma, però, un corpo organico e scritto di regole costituzionali. Si tratta di una Carta "breve": 8.000 parole, 7 articoli, 26 emendamenti in oltre 200 anni di vita; 10 di questi ultimi sotto forma di "Bill of Rights" (Dichiarazione dei diritti) furono proposti nel 1789 da James Madison e approvati alla fine del 1791. Con questi Bills furono garantiti gli inalienabili diritti alla vita ed alla libertà a favore di tutti i cittadini ed in particolare la libertà religiosa e l'assoluta separazione tra Chiesa e Stato. La Costituzione venne redatta per il governo di una popolazione di circa quattro milioni di persone sparsa lungo le coste dell'Oceano Atlantico. Dopo oltre due secoli di travagliata storia mondiale essa ha attraversato indenne in patria la cruenta guerra di Secessione (1861-1865), la ricostruzione postbellica con la profonda trasformazione del Paese in senso industriale e capitalistico, la corsa verso l'Ovest e la guerra con la Spagna a Cuba e nel Pacifico (1898). Sul piano internazionale: il superamento dell'isolazionismo proprio della "dottrina di Monroe" ("L'America agli americani"), la partecipazione vittoriosa alle due Guerre mondiali volute dalle potenze europee e, infine, l'assunzione di un ruolo mondiale egemone a partire dal 1945 e tuttora perdurante.

Alla vigilia del terzo millennio dell'era cristiana la Costituzione americana appare, quindi, più che mai viva giacché organizza oggi politicamente una popolazione di oltre 240 milioni di persone che vivono in 50 diversi Stati dalla costa atlantica all'Oceano Pacifico, dall'Alaska alle Hawaii.

La Costituzione statunitense divide i poteri pubblici tra quelli federali e quelli degli Stati federati, componenti dell'Unione. Complessivamente il potere centrale (federale) é articolato e diviso in tre poteri coordinati ma indipendenti: esecutivo, legislativo e giudiziario. Ai poteri federali sono riservate le leggi in materia di politica estera, di difesa, di commercio interno ed esterno e il diritto di fissare ed esigere imposte federali,l'emissione di moneta e la formazione e gestione del debito pubblico. Tutti i poteri non delegati espressamente al potere federale sono di competenza degli Stati che formano la Federazione. Il principio della "separazione dei poteri" é stabilito con estrema chiarezza sia per quanto riguarda l'esercizio delle funzioni separatamente attribuite (al Congresso per il legislativo; al Presidente per l'esecutivo; alla Corte Suprema per il giudiziario), sia per quanto riguarda l'indipendenza nei rapporti tra i tre poteri fondamentali.

Altro principio costituzionale é il "bilanciamento dei poteri" ossia il reciproco controllo tra i vari organi costituzionali. Gli esempi: il Presidente nomina i giudici della Corte Suprema e stipula trattati internazionali ma il Senato deve approvarli; il vicepresidente degli Stati Uniti - partecipe dell'esecutivo - presiede, però, anche il Senato che é una delle due espressioni del ben distinto potere legislativo.

L'articolo 1 della Costituzione degli U.S.A. attribuisce tutte le competenze legislative ad un Congresso degli Stati composto da un Senato e da una Camera dei rappresentanti.

l Senato é la più piccola delle due Camere, é formato da due componenti per ognuno dei 50 Stati che formano l'Unione, é assai autorevole e potente. Per oltre 100 anni dopo l'entrata in funzione della Costituzione i senatori non vennero eletti direttamente dal popolo ma venivano scelti dalle Assemblee legislative dei singoli Stati ed erano visti come i rappresentanti dei loro Stati di provenienza. Il loro compito era di assicurare equo trattamento da parte del Governo e del potere legislativo federali verso lo Stato che rappresentavano.

Nel 1913 il 17° emendamento stabilì che i senatori dovessero venire eletti direttamente dai cittadini. Come si é detto ciascuno dei 50 Stati dell'Unione ha diritto ad eleggere 2 senatori indipendentemente dall'estensione dell'area geografica o dal numero di abitanti. I senatori sono eletti per un periodo di 6 anni a suffragio universale maschile e femminile con il sistema uninominale secco denominato "winner takes all".

Contrariamente a quanto avviene in Europa la selezione e la valutazione dei candidati non é vincolata alla disciplina imposta dalle segreterie nazionali dei partiti o dai gruppi parlamentari dei due partiti dominanti (The TwoParty System). La selezione avviene a livello locale in base alla credibilità del candidato verso l'elettorato al quale deve presentarsi per ottenere la "nomination" ed alle sue capacità e attitudini in campi, perlopiù, al di fuori della politica attiva. Un terzo dei 100 componenti del Senato si rinnova, mediante regolari elezioni negli Stati di appartenenza, ogni due anni. Non esistono limiti per la rielezione. La Costituzione prevede che il vicepresidente degli Stati Uniti presieda il Senato senza diritto di voto, salvo il caso di parità di voti.

Un Senato cosi concepito appare dotato di ampia capacità di iniziativa legislativa con la sola restrizione concernente le materie fiscali che devono essere presentate dalla Camera dei rappresentanti, ma il Senato potrà concorrervi, come per gli altri progetti di legge, proponendo emendamenti. Esso ha il potere di giudicare gli atti d'accusa, formulati dalla Camera dei rappresentanti, nei confronti del Presidente degli Stati Uniti. In tale evenienza i senatori sono vincolati da giuramento. La maggioranza richiesta per l'impeachment é di due terzi dei membri presenti e la presidenza dell'assemblea, in tale occasione, viene affidata al Presidente della Corte Suprema.

Per la Camera dei rappresentanti la Costituzione non stabilisce un numero fisso di componenti ma solo il principio che essa debba essere formata in modo proporzionale rispetto alla popolazione. La prima Camera dei rappresentanti era composta da 65 membri. La Costituzione prevede un censimento decennale per la determinazione del numero dei rappresentanti. II vertiginoso aumento della popolazione ha indotto il Congresso nel 1929 a fissare in 435 i membri della Camera dei rappresentanti (oltre ad un delegato del Distretto Federale di Columbia, sede del governo federale, privo però del diritto di voto); all'incirca un deputato ogni 530.000 abitanti. Le legislazioni degli Stati dell'Unione provvedono a formare "Distretti congressuali" uguali quanto a popolazione per l'elezione di un deputato che dura in carica due anni.

l sistema elettorale é identico a quello del Senato: "winner takes all", cioé uninominale e maggioritario secco; la selezione é, quindi, ormai identica a quella del Senato. I costituzionalisti americani hanno criticato per molto tempo la eccessiva brevità del mandato per i deputati. Il Presidente Lyndon Johnson (1908-1973) tentò senza successo di modificare la Costituzione aumentando la durata del mandato. La Camera dei rappresentanti elegge il suo "speaker" (Presidente), procede alle nomine per le altre cariche interne ed é la sola assemblea ad avere il potere di mettere in stato d'accusa il Presidente degli Stati Uniti che, in questo caso, viene poi giudicato, come si é visto, dal Senato.

Camera dei rappresentanti e Senato sono indipendenti anche tra loro e hanno parità di diritti. Devono riunirsi almeno una volta all'anno, normalmente il primo lunedì di dicembre. Entrambe le Camere hanno completa libertà di iniziativa legislativa salvo che in materia tributaria. Al Senato sono riservate alcune autorizzazioni particolari come quella di confermare le nomine presidenziali di alte funzioni pubbliche (High Officials) e ambasciatori e di ratificare i trattati internazionali a maggioranza di due terzi.

La Costituzione alla sezione VII dell'articolo 1 stabilisce che il Congresso nella sua espressione di "potere legislativo" (Camera dei rappresentanti e Senato) ha tra le sue attribuzioni principali:

- imporre e riscuotere le tasse;

- contrarre prestiti per conto degli Stati Uniti;

- disciplinare il commercio internazionale;

- regolamentare la naturalizzazione di cittadini stranieri;

- battere moneta e punire le contraffazioni;

- organizzare uffici postali;

- promuovere il progresso della scienza e delle arti; '

- regolamentare brevetti e diritti di autore;

- istituire tribunali di grado inferiore alla Corte Suprema;

- punire la pirateria;

- dichiarare la guerra, reclutare e mantenere l'esercito e la marina militare ,

- predisporre l'intervento della milizia nazionale per fare applicare le leggi dell'Unione, regolare le forme di intervento della milizia lasciando ai singoli Stati il potere di nomina degli ufficiali e I'addestramento secondo le norme previste dal Congresso;

- legiferare per il Distretto di Columbia dove ha sede il Governo degli Stati Uniti;

- porre in essere tutte le leggi necessarie e opportune per l'esercizio dei poteri di cui sopra.

progetti di legge dopo l'approvazione del Congresso devono essere sottoposti, prima di diventare leggi, al Presidente degli Stati Uniti per l'approvazione e la firma. In caso di non approvazione il Presidente rimanda il progetto con le sue obiezioni. Le due Camere possono, tuttavia,. rendere vincolante l'approvazione del progetto di legge con la maggioranza di 2/3 dei voti palesi.

L'organizzazione interna del Congresso é affidata a Commissioni permanenti. Attualmente il Senato ne ha 16 e la Camera dei rappresentanti 22. Le Commissioni sono specializzate in aree specifiche della legislazione ed hanno il compito di esaminare tutte le proposte di legge e di approvarle prima della presentazione ai due rami del Congresso. I membri del Congresso svolgono anche una funzione non-legislativa partecipando a Commissioni d'inchiesta che possono essere formate anche da componenti dei due rami del Congresso. Esse vengono formate per studiare problemi di politica interna ed estera e per raccogliere informazioni utili per la legislazione. I risultati delle Commissioni d'inchiesta sono spesso sottoposti ai cittadini attraverso l'impiego dei `media'.

Lo Stato federale americano é caratterizzato dal fatto di essere 
contemporaneamente anche presidenziale. 
Il Presidente ricopre sia la funzione di Capo dello Stato (equivalente al nostro Presidente della Repubblica o del Re nel sistema monarchico inglese) che di Presidente del Consiglio dei Ministri (o Premier inglese). É, quindi, l'espressione più compiuta del potere esecutivo. La procedura quadriennale per l'elezione presidenziale all'inizio di novembre si svolge in tre fasi:

- nei precedenti mesi di febbraio e marzo nei singoli Stati dell'Unione si svolgono, nell'ambito di ogni partito, le elezioni primarie popolari per designare i delegati alla Convenzione (Contentino) nazionale dei partiti per la scelta del candidato presidenziale;

- le Convenzioni nazionali dei partiti hanno luogo durante l' estate ed i delegati eletti dalle primarie eleggono a maggioranza il candidato (nomination);

- la terza fase si conclude a novembre con il voto di tutti i cittadini che possono esprimerlo anche per corrispondenza.

Alle Convenzioni nazionali partecipano solitamente 2.000 delegati del partito repubblicano e 3.000 delegati del partito democratico. I delegati, eletti nei singoli Stati a maggioranza semplice, molte volte non sono iscritti ai singoli partiti ma solo simpatizzanti o rappresentanti di organizzazioni professionali o produttive. Alle elezioni di novembre i nomi dei candidati per la presidenza e la vice presidenza appaiono nella scheda elettorale ma tecnicamente i cittadini non votano direttamente per il Presidente o il vicepresidente ma per eleggere un gruppo di 538 elettori presidenziali (i cosiddetti "Grandi elettori") che nel mese di dicembre, con una maggioranza di 270 voti confermano con una votazione indiretta il voto popolare che praticamente ha già provveduto alla scelta del Presidente e del suo vice. Il XXII emendamento ( 1951 ) sancisce che il Presidente può venire rieletto solo una volta.

La Costituzione attribuisce al Presidente tutti i poteri di governo a livello federale. I Segretari di Stato (Ministri) sono i collaboratori del Presidente e sono tenuti a seguire le sue istruzioni e vengono da lui nominati o revocati con il solo accordo del Senato. L'incarico ministeriale é incompatibile con il mandato parlamentare.

l Presidente e i ministri non partecipano ai dibattiti parlamentari e non sono politicamente responsabili di fronte al Congresso. I Segretari di Stato (Ministri) possono venire convocati dalle Commissioni parlamentari solo previa l'autorizzazione del Presidente. In materia legislativa il Presidente non propone leggi, può solo inviare al Congresso dei messaggi contenenti proposte di misure legislative necessarie per il governo del Paese. II Presidente può porre il veto all'entrata in vigore di una legge del Congresso che, in questo caso, é obbligato al riesame e ad una eventuale ulteriore approvazione con i 2/3 di maggioranza.

l Presidente come si é detto gestisce complessivamente l'intero potere esecutivo a livello centrale (federale) ma nel corso del tempo ha conquistato sempre più potere con l'espansione dei compiti in campo economico, militare e della politica estera. Inoltre decide, quale capo delle forze armate, gli interventi militari internazionali, conclude trattati internazionali, nomina ambasciatori e, in caso di crisi esterne, può prendere tutte le decisioni che ritiene utili e necessarie. Tutti questi provvedimenti sono - però - soggetti alla ratifica del Senato.

La tradizione politica americana prevede che ad ogni cambio presidenziale abbia luogo la contemporanea sostituzione di oltre 3.000 funzionari governativi operanti nei più svariati settori ministeriali o di agenzie governative o statali (Federal Reserve, CIA, Federal Trade Commission, Labor Board, NASA, SEC, Advisor Commities, Information Agency, ecc.).

Questo sistema di ricambio della più alta burocrazia, la quale comunque, non é affatto inamovibile secondo l'impostazione giuridica europea, prende il nome di "Spoils System" e permette al Presidente eletto di nominare in uffici di alta responsabilità politica, economica, militare e diplomatica, funzionari di sua scelta e gradimento.

L'irresponsabilità politica del Presidente di fronte al Congresso non esclude la sua responsabilità penale. Il Congresso può decidere "l'impeachment" del Presidente per alto tradimento, corruzione, crimine o delitto, con la procedura già accennata.

Si può osservare che il sistema federale e presidenziale americano si fonda su due soggetti istituzionali che si dividono le principali funzioni legislative e di governo: il Presidente ed il Congresso; entrambi eletti dal popolo in tempi diversi. Lo schema giuridico-dottrinario che presiede alle due distinte e bilanciate attività é quello della "divisione dei poteri". Va osservato che all'atto pratico nessun problema si pone quando Presidente e maggioranza congressuale appartengono allo stesso partito. Quando, invece, esiste la "doppia maggioranza" e la mediazione tra Presidente e Congresso, tramite il "Congressional Liaison Office", non funziona, non é prevista alcuna soluzione costituzionale al conflitto e lo scontro diventa allora componibile solo per mediazioni politiche. L'esperienza degli ultimi decenni ha dimostrato che il conflitto tra Presidente e Congresso é sempre rimasto nell'ambito di una dialettica gestibile soprattutto per la non grande distanza ideologica esistente tra il partito repubblicano e quello democratico.

É l'espressione del potere giudiziario di più alto grado a livello federale ed opera con assoluta indipendenza dal Congresso e dal Presidente. Alla sezione II dell'articolo. 3 della Costituzione é detto che il potere giudiziario della Corte Suprema si estende a tutti i casi di common law e di equity che si presentano nel quadro costituzionale e delle leggi degli Stati Uniti e dei trattati da essi stipulati o dalle controversie in cui siano parte in causa. Le sue decisioni sono inappellabili.

l Congresso ha il potere di fissare il numero dei giudici della Corte Suprema. Storicamente la prima era composta da un Chief justice e da 5 giudici. Il numero dei membri variò, poi, sino al 1869 quando si stabili la composizione in 9 membri nominati a vita dal Presidente con l'accordo del Congresso.

Le sentenze emesse dalla Corte Suprema sono circa 150 all'anno e riguardano in modo esclusivo la legittimità costituzionale di leggi, decreti e interpretazioni di leggi. Nella gerarchia degli Stati Uniti il Presidente della Corte Suprema si colloca al secondo posto dopo il Presidente. Le decisioni della Corte Suprema hanno una notevole rilevanza politica. Sul piano dell'elaborazione dottrinario-istituzionale e dell'aggiornamento del federalismo statunitense la Corte Suprema ha svolto un ruolo essenziale ed assai autorevole.

Sulle monete metalliche statunitensi é impressa la frase: "E pluribus unum"; ciò vuole significare che li Stati Uniti sono un'organizzazione politica formata da diversi Stati e a questi ultimi sono attribuiti tutti i poteri della "Common law" con la sola esclusione dei poteri propri del livello centrale (federale) che abbiamo già considerato.

Tutti gli Stati hanno proprie Costituzioni. Massima autorità statuale ed espressione del potere esecutivo é il Governatore eletto dai cittadini dello Stato a suffragio universale diretto per un periodo di 4 anni e non rinnovabile. Tutti gli Stati dell'Unione hanno due Camere legislative elettive (Camera dei rappresentanti e Senato) secondo lo schema già esaminato a livello Federale. Solo il Nebraska é oggi monocamerale. Le Camere formano il potere legislativo degli Stati e si riuniscono su convocazione del Governatore. Per quanto riguarda il potere giudiziario ogni Stato ha procedure differenti per l'elezione dei giudici statali che operano a livello locale. Normalmente i giudici sono eletti in parti uguali dai cittadini e dai giudici ordinari dei tribunali.

A completamento di questa sintesi sul sistema politico statunitense si deve accennare ai partiti politici ed al sistema elettorale. La Costituzione degli U.S.A. non cita mai i partiti politici e, del resto, non lo avrebbe potuto fare dato che non esistevano quasi all'epoca della sua elaborazione e adozione. La prima organizzazione dei partiti politici risale, infatti, al periodo seguente alla prima presidenza Washington. A differenza del sistema partitico europeo negli Stati Uniti repubblicani e democratici con le loro strutture di partito non svolgono affatto una funzione permanente di gestione della società, dell'economia e dell'amministrazione del Paese. La funzione dei partiti negli Stati Uniti é di proporre le candidature per le elezioni federali, statali e municipali e per gli incarichi, amministrativi e politici, che seguono l'elezione presidenziale (il già citato Spoils system). La selezione dei candidati avviene in molti casi al di fuori degli iscritti al partito. La vita attiva dei partiti termina con la presentazione dei candidati e con una certa partecipazione alle campagne elettorali le quali, tuttavia, sono molto personalizzate e, quindi, gestite soprattutto dai candidati.

La vita politica statunitense é molto intensa e caratterizzata da un costante ricorso al voto popolare. Infatti negli Stati Uniti si svolgono di media in un anno 150.000 competizioni elettorali. La maggior parte delle cariche pubbliche sono elettive: dal Presidente dell'Unione ai consigli scolastici, dallo sceriffo. ai giudici e procuratori. Tali elezioni, dalle più settoriali e locali a quella presidenziale, assegnano ogni anno circa un milione di posti. Sovente la partecipazione elettorale é più sentita a livello locale che non a quello federale. Va precisato che il sistema elettorale adottato é uguale per tutti i tipi di elezione; "winner takes all" vale per un Distretto piccolo come un quartiere oppure grande come uno Stato.

I sistema complessivamente espresso dalle intuizioni statunitensi appare la mescolanza di alcuni principi dottrinari molto precisi: pratica costante della sovranità popolare; conflittualità tra i partiti e chiarezza nella selezione del personale preposto ai diversi poteri; dialettica ma anche collaborazione tra i poteri a tutti i livelli; drastico e periodico ricambio a livello dirigente ed anche ad alti livelli burocratici.

É stato osservato da uno dei maggiori studiosi contemporanei del federalismo, Daniel J. Elazar, che si deve agli americani "l'invenzione" delle istituzioni federative "nella loro forma moderna". Tralasciando taluni pensatori e statisti che ebbero un ruolo di primissimo piano nella costruzione della Repubblica stellata - Benjamin Franklin ( 1706-1790), Thomas Paine ( 1737- 1809), John Adams ( 1753-1826), Thomas Jefferson ( 1743-1826) e John Taylor (1753-1824) - va detto che la fonte dottrinale ma anche pragmatica del pensiero politico nordamericano é stata, al riguardo, costituita dagli 85 saggi che comparvero dal 1787 al maggio 1788 sulla stampa di New York (in particolare in: "Independent Journal", "New York Packet", "Daily Advertiser"). Nel 1788 uno degli autori, Alexander Hamilton (1757-1804), li raccolse per la prima volta in forma organica in due volumi offrendo cosi un compiuto corpo di orientamenti federalistici. Gli autori dei saggi erano, oltre ad Hamilton, James Madison - che fu, poi, il quarto presidente degli USA - e John Jay ( 1745-1829). Tutti i saggi - che avevano forma di lettera al popolo di New York - erano sempre firmati "Publius" ma, per la maggior parte, essi sono inequivocabilmente attribuibili singolarmente ai tre autori.

"The Federalist" (noto anche come "The Federalist Papers") rappresentò una netta posizione dottrinale a sostegno della nuova Costituzione elaborata tra il maggio ed il settembre 1787 dalla Convenzione di Filadelfia. L'impostazione federalistica appena adottata dalla Convenzione significò l'opzione a favore di un governo centrale dotato di notevoli poteri e, contemporaneamente, la conservazione della sovranità costituzionale degli Stati federati. Tuttavia quest'ultima veniva senz'altro ridotta rispetto alla Confederazione originaria (1781-1787). Pur non essendo un'opera elaborata in senso manualistico ed accademico "The Federalist" ebbe una grande influenza sull'intero sviluppo contemporaneo - e successivo - del pensiero politico statunitense.

Attenzione meritano, comunque, anche le meno ricordare e coeve posizioni "antifederalistiche" espresse, tra gli altri, da Patrick Henry (1736-1799), Richard Henry Lee (1732-1794), Thomas Cooper (1759-1839) e dagli ormai dimenticati John Dewitt e Melancton Smith. Il punto di vista di questi oppositori - che non erano affatto pochi - sosteneva l'impostazione confederativa dell'organizzazione costituzionale americana come si era realizzata negli anni immediatamente successivi alla Dichiarazione d'indipendenza. In questo modo il maggior potere veniva conservato negli Stati federati lasciando alla Confederazione un ruolo assai debole di coordinamento specie in materia di difesa e di diplomazia. (Questo saggio di Alberto Panzeri è stato tratto da "Il federalismo nel pensiero politico e nelle istituzioni" curato da Ettore A. Albertoni per le Edizioni Eured di Milano)